万亿税收VS烟民抽不起烟，百亿巨贪VS小烟商关门转让……这个行业必然是出了问题。那么问题的根源是不是专卖制度？我们不妨从专卖制度的历史看一下未来。以下为《神秘欢娱：人与香烟500年》书摘，或许能给我们一些答案。

税收发现

烟草财政的始作俑者是詹姆斯一世。1604年，詹姆斯一世发动了禁烟运动，把烟草税提高了40倍，这是史上首次控烟收税。意外的是，高税收并没有影响到烟草需求，反而促进英国人去新大陆开拓殖民地，建立了一个更加庞大独立的烟草供应系统，这样就能减少进口销售成本，获取更多利润。

1606年，英国商人组建弗吉尼亚公司，目标就是在美洲建立商业殖民地。1624年，詹姆斯一世将弗吉尼亚公司纳入国王权限，烟草业以皇室垄断的形式重组，弗吉尼亚烟草成为英国财政收入的重要来源。大量英国人以更大规模涌入美洲，到17世纪30年代，已有3万多英国移民种植烟草。

从 17 世纪末到 19 世纪初，英国人均税收增长了四倍，而针对烟酒、盐糖和茶叶这类大宗产品征收的关税和消费税占了英国税收收入的八成。烟草税收作为财政收入，税金纳入中央政府一般公共预算，用于提供全国性的公共产品和公共服务，包括军费。

于是十分吊诡地，詹姆斯一世成为一个奇特的合体：既是最大的反吸烟倡议者，同时也是最大的烟草商。他利用了人性的规律，越是禁止越是有人去追随，利益也更大。

詹姆斯一世之后，英国创立了“烟草垄断集团”，让国家治理体系中财政收入来源构成更加成熟。詹姆斯一世打下了一个坚实的基础，深刻影响了后来维多利亚女王时代大不列颠的迅速强大。更重要的是，烟草财政成为至今许多国家仍在使用的国家治理模式，这是对人类社会治理极为重要的影响。

权力游戏

詹姆斯一世将烟草产业的权力游戏做得风生水起。当时其他的欧洲君主纷纷仿效，他们未必如詹姆斯一世般讨厌烟草，但都同样想要这笔税收，于是采取了不同的措施干预烟草业。西班牙国王先是于1606年规定烟草种植地只限于北美洲特定的西班牙殖民地，而且需要额外的赋税，继而在1636年成立由王室掌控的世界首家烟草专营公司，从种植到销售全面垄断烟草产业。其他地方如法国、威尼斯也都先后颁布烟草税法。

结果，欧洲人对烟草上瘾，欧洲诸国政府对烟草的税收上瘾。政体方面，法兰西第一帝国成立国家烟草专卖局，并于1806年开始征收烟草税。1810年至1895年间，法国烟草的生产和售卖都由国家垄断，直到1970年才放弃种植垄断，1976 年放弃欧盟国家进口与批发垄断，1995年烟草专营企业塞塔公司转私营。

尽管近代欧洲社会反复动荡，但烟草业却呈现平稳向上的发展态势。直到20世纪30年代，虽然希特勒在国内大力推行戒烟，但与此同时却并没有将烟草贸易列为非法，烟草业的税收在纳粹政权期间的财政总收入中占到了5%。詹姆斯一世、路易十四、拿破仑、希特勒有一个共同点，都将烟草视为恶魔，但却不去完全禁止，而是对种植、出售、使用以及相关权利进行压制，纳税基础异常庞大。

“二战”后美国对西欧各国进行经济援助、协助重建的“马歇尔计划”中，香烟甚至被作为援助物资免费输入德国。

专卖模式

清末，中国烟草专卖管理思想萌芽。1902年（光绪二十八年），清政府修正各国的通商进口税则，第一次正式明确了对外烟征收关税，但税率很低，此后逐渐成熟。民国初期，开始制定烟草公卖政策，建立了烟草公卖管理机构，实现了不完全烟草专卖管理体制。

中国烟草税收是中国政府长期以来对烟草采取“寓禁于征”政策的体现，也是国家财政收入的重要来源，对国家的经济建设起着十分重要的作用。

中华人民共和国成立以后，烟草发展纳入国家统一计划，从分部门多头管理逐步向集中统一管理过渡。1982年中国烟草总公司、国家烟草专卖局成立后，“统一领导、垂直管理、专卖专营”的国家烟草专卖管理体制得以确立和逐步完善。1991年6月29日，《中华人民共和国烟草专卖法》公布，标志着烟草专卖管理制度更为完善，走上了依法治烟的轨道。

直到现在，香烟市场一直保持着专卖制度下的活跃。至今中国烟草多年保持了七个“世界第一”：卷烟产量第一、卷烟消费量第一、烟草利税第一等。

这种"国家专卖"模式创造了惊人的财政贡献：2023年纳税1.5万亿元以上，相当于每天向国库输送41.6亿元。2024更是突破了1.6万亿。还有令人震撼的，这个数字与同年全国居民医保总支出（2.4万亿）相比，竟能覆盖近67%的全民医疗保障。

有的地方财政也对烟草深度依赖。以云南为例，烟草税收占全省财政收入的48%，这种"成瘾性依赖"让改革举步维艰。

矛盾和悖论

“烟草财政”与控烟之间，终究是一对矛盾。

矛盾的根源之一是体制。国际商业与公司治理学者丹尼尔·马兰(Daniel Malan)的研究报告《矛盾与冲突》显示，将近50%的全球可燃香烟市场都是由世界卫生组织《烟草控制框架公约》(FCTC)签署国政府控制的，而这些签署国政府也在本国经营着烟草公司。FCTC的目的在于减少烟草供需并改善公共卫生。至今，全球15家大型烟草公司中，中国国家烟草局(CNTC)、越南国营烟草公司和泰国烟草管理局均属于100%国有企业。其他公司也包含部分政府股权，如日本烟草产业株式会社(33%)和印度烟草公司(24%)等。至今实行烟草垄断的国家还有：奥地利（1784年起）、西班牙（1730年起）、意大利（1868年起）、葡萄牙、罗马尼亚、匈牙利等。（以上数据来自《烟火撩人：香烟的历史》）

政企合一决定了国家和地方各级烟草专卖机构最大的任务就是发展烟草工业，它们所关注的中心永远是烟草消费额和相关税收的增加。

矛盾根源另一因素是利益。由于美国联邦政府过去曾与烟草业有过密切合作，并由此获得相当的财政收入，也由于美国许多州的经济来源就是烟草，因此政府在面临许多复杂的法律难题特别是利益纠葛时，常常左右为难甚至内心暧昧。

改革路径

总之，烟草行业高额的税赋为国家提供了财政支持。欧盟国家烟草税赋普遍达到75%以上，有的甚至达到80%以上。亚洲国家如菲律宾和泰国的这一比重也达到了75%。世界卫生组织推荐的比重是75%。在“烟草财政”方面，世界各国政策基本一致。印尼、德国、泰国等都在推进加税。1960到1982年间，法国烟草税从55%上涨到74%，为国库带来200亿法郎收入。

对外经济贸易大学教授、世界卫生组织烟草控制与经济政策合作中心主任郑榕还认为烟民下降似乎也不会对税收构成影响。一方面是烟草价格在上涨，另一方面部分烟民转移到了电子烟领域继续为税收做贡献。而据其研究机构测算，中国烟草税赋的比重为68%。

也因此，多位政策研究专家指出，专卖制度短期内不会取消，但渐进式改革势在必行。可能的路径包括：1.分级管控：对传统卷烟维持专卖，对新型烟草制品实行特许经营。2.数字转型：利用区块链技术实现全流程追溯。（以上摘自《神秘欢娱：人与香烟500年》第一章第八节和第九节：烟草财政）